文/李大伟，中国宏观经济研究院对外经济研究所新兴经济体研究室主任、pp电子研究员；陈大鹏，中国宏观经济研究院对外经济研究所助理研究员
2022年1月1日，涵盖全球近30%人口和经济总量的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式生效。在“逆全球化”风潮仍然高涨的大背景下，该协定的生效对于全球化深入发展具有重要意义。但也要看到，亚太地区仍然处于形成高水平高标准统一大市场的起步阶段，RCEP以及亚太经贸合作未来仍有非常大的发展空间。
（一）RCEP是亚太各经济体共同反对“逆全球化”，构建统一大市场的新里程碑
二战以来，日本、亚洲“四小龙”乃至我国等经济体均采取深度参与全球化、扩大开放战略，并先后实现了经济的高速发展。因此，亚太各经济体一直是积极推进贸易投资自由化便利化的主要生力军。早在1976年东盟第一次首脑会议启动东盟成员间贸易自由化便利化以来，亚太各经济体一直在大量做双边或多边的区域自由贸易协定（FTA）安排，2008年国际金融危机之后，亚太各经济体更充分认识到共同构建统一大市场的重要性，开始加快构建区域自由贸易协定的步伐。目前东盟已经和韩国、中国、日本、澳大利亚、新西兰等大型经济体均签署了FTA（表1），事实上形成了以东盟为轴心的FTA网络。
可以看出，中国和日本两大经济体一直是东亚经济一体化的重要推动者。中国是最先与东盟签署FTA的经济体，之后日本、韩国才积极与东盟开展FTA谈判。日本一开始便倾向于与各个经济体单独签署FTA，积极加入奥巴马政府时期美国发起的跨太平洋伙伴关系协定（TPP），并在特朗普政府退出TPP之后积极将其改造为全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），成为这一亚太地区相对高标准FTA的主要推动者。
近年来，欧美发达国家跨国公司主导的上一轮全球化日益显现利益分配不合理等问题，相当一部分发展中国家以及发达国家的部分阶层未能获得预期收益，加之部分欧美政客出于政治目的出台了一系列阻碍商品服务要素跨境自由流动的措施，导致“逆全球化”风潮持续高涨，亚太地区也难以幸免，特朗普政府退出TPP就是这一风潮的典型体现。这种风潮对于RCEP的成员也有明显影响，如中国、日本乃至韩国等经济体之间的贸易投资自由化便利化进程一度相对缓慢，印度更是退出了RCEP谈判等。在此背景下，中国、东盟、日本、韩国、澳大利亚等15个经济体作为东亚生产网络的主要成员，共同签署了包含货物贸易、服务贸易、投资、知识产权保护、电子商务、中小企业等重要经贸议题的自由贸易协定，特别是中、日、韩、澳四大经济体首次就经贸规则达成一致，实际上将东盟为轴心的放射性FTA转化成为真正意义上的东亚FTA网络，也标志着东亚各经济体统一市场的形成。虽然这个统一市场的标准相对一些高标准FTA仍然偏低，但这个市场的形成意味着亚太经济一体化向前迈出了一大步pp电子，为未来构建高水平亚太自贸区网络奠定了非常重要的基础。
上世纪八九十年代，由发达国家及大型跨国公司主导的全球化客观上符合发达经济体和新兴经济体的共同发展需求，因此各方在乌拉圭回合等多边经贸谈判过程中较易达成一致，最终形成了以WTO为代表的多边经贸规则体系。然而，随着全球化深入发展，经贸规则谈判的焦点也由制成品关税减让转向利益分配较为复杂的农产品关税减让、服务业开放乃至知识产权保护、国有企业、数字贸易等“边境后”领域。在这些领域，发展中经济体和发达经济体之间、甚至不同发展中经济体和不同发达经济体之间的利益诉求差异很大，加之相关规则涉及国家安全、文化传统等非经济因素，因此很难达成共识。而2008年国际金融危机爆发以来，全球化带来的国家间阶层间利益分配差距过大的问题日益凸显，进一步加大了各方达成共识的难度。如随着数字经济的飞速发展，发达经济体和大多数新兴经济体之间的“数字鸿沟”不断扩大，允许数据跨境自由流动对相当一部分发展中国家将大幅度加大治理成本，且收益不明显，直接导致了WTO电子商务议题谈判至今仍未有实质性进展。
2. RCEP是兼顾发达经济体和新兴经济体不同利益诉求方面较为成功的FTA
近期，很多经济体都在探索如何构建发达经济体和新兴经济体均能接受的规则体系，也取得了一定的进展。如CPTPP在谈判时就吸引了越南、马来西亚等发展中国家参与，其最后的规则体系中也通过例外条款等方式适度兼顾了发展中国家的利益。但必须看到，类似美加墨FTA、CPTPP等包含发达经济体和新兴经济体的FTA，整体上是服务于发达经济体的高标准的，基本上是按照发达经济体的经济运行规则设计具体的条款，只是在一些领域给部分新兴经济体一定的豁免空间，这种模式客观上并不能充分反映新兴经济体的利益诉求。而成员中新兴经济体占大多数的RCEP，具体规则设计采取了很多创造性的设计，如允许部分发展中经济体在服务贸易和投资中使用正面清单，在一定期限之间向负面清单过渡，另外一部分发展中经济体使用负面清单；再如设置了大量的非强制性约束条款，鼓励发展中经济体尽可能达到相关标准，等等。这些具体规则的设计充分考虑了发展中国家当前的客观实际，对其他发达经济体和新兴经济体之间开展贸易投资自由化便利化合作具有显著的示范作用。
虽然新兴经济体受自身发展阶段限制往往难以接受发达经济体提出的高标准，但要客观承认，从宏观层面看，FTA规则向高标准发展是全球化深入发展的大方向，也是贸易投资自由化的必然要求。RCEP虽然充分考虑了发展中国家的当前利益诉求，但从原则上坚持了向高标准规则发展的大方向。如RCEP专门设置了“棘轮条款”，以国际法的形式要求各成员只能进一步扩大开放，不能收回已经做出的开放承诺，这无疑是对各个成员，特别是发展中成员坚持扩大开放提出了明确的要求。再如，RCEP要求各个发展中成员在服务贸易和投资领域到期由“正面清单”转为“负面清单”，并且在谈判中要求泰国、马来西亚、菲律宾等国扩大了本国旅游业、建筑设计业、教育服务和航空运输服务等领域的开放承诺。又如，RCEP就明确要求除维护国家安全等特殊原因外，各方不得阻止业务数据和信息跨境传输，也不得强制性要求把数据存储在自身领土范围之内达成一致，这一规则相较限制数据自由流动有着非常明显的进步。
RCEP各成员地区生产总值占到全球的29.1%，是亚太地区目前涵盖经济总量最大的自由贸易协定，各成员之间的贸易投资合作十分紧密。RCEP签署将有效降低各成员之间的贸易投资壁垒，促进各类商品要素在各成员之间自由流动，有效激发各成员经济发展活力，推动东亚地区率先引领全球经贸复苏。其中，由于RCEP首次实现了中日两大经济体之间的关税减让，对中日经贸合作的促进作用尤其明显。从表2可以看出，虽然相当一部分产品在RCEP签署前已经是零关税，但我国仍然实现了光刻机元器件、偏振片、机械设备等零部件乃至部分汽车对日本的关税减让，有利于日本对我国出口各类技术设备以构建两国协同的生产网络。同时，日本也在衬衫、床垫等日用消费品领域对我国出口商品进行了关税减让，从而有助于我国扩大这些商品的出口。考虑到东亚生产网络的协同效应，这种关税减让也间接促进了中日两国和其他国家之间的贸易往来。如中国销往日本的乳胶床垫所用的乳胶相当一部分来自马来西亚，因此日本降低关税有助于马来西亚扩大对华出口；中国出口的各种机械电子设备中相当一部分销往东盟国家，因此对日机械电子零部件的关税减让也有助于我国扩大对东盟的机械电子设备出口。
当前，全球产业链在多国间细化分工合作的态势已经十分明显。据联合国贸发会议统计，医药、化工等行业的产业链中，80%左右的增加值需要由20多个国家联合创造（表3）。RCEP中15个成员在全球价值链中分工位置各有侧重，如日韩主要在高技术零部件上有优势，我国在大多数中间品和最终品上具有优势，东盟、澳大利亚等经济体整体上在原材料方面具有优势，部分成员在一些高技术产品的关键环节也具有优势，如澳大利亚的保健品制造、马来西亚的芯片封测等。因此，RCEP的签署将有助于这些经济体之间开展更为复杂的分工合作，形成更加紧密的生产网络。更为重要的是，RCEP在原产地规则方面设置了全部累积条款。在所有缔约方均生效后，最终原产地认定将产业链中每个环节RCEP成员所创造的增加值予以累加，而不需要考虑各个环节RCEP成员增加值占比是否达到了原产地规则要求的标准。如即便泰国对我国出口的中间品中，泰国本地增加值只有15%，而我国用这些中间品生产的最终产品过程中本地增加值达到35%，那么当我国对日本出口时，则按照50%的增加值进行判定原产地规则，从而可以享受零关税待遇。显然，这对于一些需要较多进口欧美发达经济体元器件的发展中经济体融入东亚生产网络提供了更多便利。此外，RCEP在数字贸易领域所提出的限制强制本地存储等规则也非常有助于各个成员构建数字经济合作网络。
虽然RCEP是全球经济规模最大的自由贸易协定，但这一经济规模的主要贡献来自我国。而对于我国而言，扩大出口的积极作用在于其他14个经济体的市场规模。而这些经济体占全球GDP的比重过去20年内并未上升，反而由2001年的18%左右降至2020年的12.43%（图1）。这说明，除我国之外，RCEP的其他成员在全球经济中的地位有所下降，客观上影响了RCEP对我国扩大海外市场的积极作用。
在RCEP签署之前，我国和韩国、东盟、澳大利亚、新西兰这13个经济体均已经签署了自由贸易协定。自贸协定谈判的规则决定了每次自贸协定谈判均是基于最惠国税率进行关税减让，因此不同FTA中的优惠税率可能存在差别。对比相关自贸协定的文本，可以发现RCEP中中韩、中澳、中国—东盟、中国—新西兰的绝大多数商品关税减让幅度并不高于我国和这些经济体签署的FTA。只有在少数产品，如韩国对我国出口鹿茸、印尼对我国出口某种摩托车给予了更高水平的关税减让。这客观上导致我国对这些经济体出口面临的关税壁垒并未因RCEP签署而明显下降。按照商务部贸研院的测算，2027年在RCEP框架下中韩两国实际的关税自由化水平仅为38.7%和50.4%，明显低于中韩在双边自贸协定下71.5%和79.2%的水平。
一是缅甸大概率在较长时期内“掉队”。当前仍有多个经济体尚未签署RCEP，其中缅甸短期内核准RCEP不现实，且国内政局未来仍存较大变数，客观上将削弱RCEP对我国出口的积极作用。二是其他经贸合作框架可能会导致RCEP对我国出口“弱化”。美国正声称寻求成立超越CPTPP的高水平印太经济框架，英国、欧盟等发达经济体在积极推动和东盟等RCEP成员的FTA谈判，日、澳、印也在拉拢东盟参与“供应链弹性倡议”（SPRI），这些合作协议的签署均会影响我国扩大对RCEP相关成员的出口。三是疫情仍将给我国扩大对其他成员出口带来干扰。当前，RCEP相当一部分成员因疫情持续未来前景仍不明朗，依然严重影响成员之间的正常经贸合作和人员往来，从而对我国扩大对其他成员出口产生较大干扰。
（二）相较CPTPP等其他高水平FTA，RCEP的很多条款仍有较大升级空间
从“质”的方面看，部分产品关税减让期相较CPTPP等已经签署的FTA关税减让期长得多，如CPTPP中电缆、醚酚等产品关税减让期均低于5年，但在RCEP中则长达10～15年。从“量”的方面看，此次RCEP关税减让仅涉及各国进口80%左右的货物，覆盖面远低于CPTPP的99%和日澳FTA的95%，日本对进口冷冻牛肉、谷氨酸钠，马来西亚对进口利谷隆除草剂、烤箱及烤架、10人座以上成车，等等，均未实现或仅实现部分关税减让，而在CPTPP中这些商品关税基本全部削减至零。
日本、马来西亚等经济体既是RCEP成员，也是CPTPP的成员，但在RCEP服务贸易和投资等议题整体做出的开放承诺要低于CPTPP。在政府采购议题，RCEP绝大多数成员均未加入WTO政府采购协议，在政府采购议题中的条款和WTO政府采购协议相比过于原则性，对促进各成员形成统一的政府采购市场的积极作用有待进一步加强。在知识产权保护议题，RCEP的版权保护期限仍为50年，低于CPTPP的70年，对专利宽限期没有明确时间规定，且仅是鼓励而非强制要求对专利申请和授予具体信息予以公开，也未涉及“未披露实验数据”的保护等领域。在贸易便利化议题，RCEP只要求一般货物尽可能48小时通关和易腐货物尽可能6小时通关，相关规则不具备约束性。此外，RCEP也并未针对国有企业、劳工保护等议题构筑创新性的规则体系，而这些议题恰好是当前全球经贸规则谈判的热点议题，客观上影响了RCEP规则体系的完善程度。
（三）RCEP遵循了经典的FTA规则体系，客观上制约了其应对全球化面临新问题的能力
1. 和其他FTA一样，RCEP难以解决以“国家安全”“意识形态”等为借口出现的“逆全球化”现象
全球百年未有之大变局加速演变的一个重要特征是大国博弈的加剧。特别是美国为维护自身霸权，动辄以“国家安全”“意识形态”等为由，限制人员、技术、数据、货物、服务等的跨境自由流动，近年来挑起中美贸易争端、对华为等高科技企业的打压都是典型案例。虽然这种打压的手段同样使用的是限制人员签证、加征关税等传统工具，但其含义大不相同。在传统的多边贸易框架下，关税、限制人员流动等工具主要是从对国内相关产业的冲击等经济因素进行考虑的，因此可以运用经济的手段予以解决。而美国等发达经济体当前采取的措施是从政治、安全角度出发的，因此很难运用FTA等经济的手段对冲其恶劣影响。
当前全球经贸合作最大的障碍来自新冠肺炎疫情。新冠疫情全球肆虐pp电子，使货物和自然人的跨境流动成本大幅度提升，相当一部分港口陷入严重拥堵，严重影响了各国之间开展贸易投资合作。而RCEP、CPTPP等传统自由贸易协定并未考虑制定联合应对这种全球性挑战的规则和方案。与此类似，气候变化、“数字鸿沟”乃至等区域性或全球性挑战对于经贸合作的影响正在日益增强，欧盟等经济体也已经出台了碳边境调节机制等相关条款，RCEP、CPTPP等对于这类挑战也缺乏相应的规则设计。
共建“一带一路”的成功经验表明，基础设施落后、发展战略设计不当等因素同样是制约发展中国家经济腾飞的重要因素，对于很多经济体的重要意义在一定条件下要高于积极推进贸易投资自由化便利化。我国和巴基斯坦、俄罗斯、老挝等经济体开展合作的重要经验表明，能源、铁路等基础设施建设合作的开展，将显著降低跨境经济合作的成本，为产业合作奠定良好基础；而战略规划的编制，则能够大幅度提升经贸合作的效率。因此，境外基础设施建设及融资、跨国合作战略设计等领域虽然至今为止并未纳入绝大多数FTA的规则框架，但其在区域经济一体化中的作用绝不亚于FTA。RCEP未能在这些对于发展中国家尤为重要的领域做出重要的规则突破，客观上也说明其未来还有较大的发展空间。
我国各个部门在RCEP生效前已经针对其涉及的701条约束性义务做好了履约准备，在法律上不存在不遵守RCEP相关条款的问题。但是对于非约束性的“软性条款”，由于部分国内规制执行存在弹性，对贸易投资合作的积极作用弱于其他成员。如我国现行法律体系对数据跨境流动、数据本地化存储等的监管完全出于国家安全目标，和RCEP中“允许基于保护基本安全利益对数据跨境流动采取任何必需的措施”条款在理念上并不存在矛盾。在具体执行中，却很难判断具体的监管行为是否为“保护基本安全利益的必需措施”，有可能导致事实上的“过度监管”。再如，我国目前已经建立了大量的中小企业公共服务平台，执行中也很难判断这些平台是否符合RCEP要求的“有利于中小企业公开透明便捷地获取相关信息”。
2. 从地方政府看，相当一部分地方政府指导企业运用RCEP的能力有待提升
RCEP作为15个国家共同签署的高水平自由贸易协定，涉及关税减让、外资准入、通关便利化、电子商务、知识产权保护、促进中小企业发展等多个议题，并针对企业具体开展业务可能面临的诸多细节问题进行了非常详细的规定。一些地方政府，特别是开放型经济水平偏低的地方较少涉及相关议题，很难全面了解这些议题下的诸多具体规则，难以为企业提供有针对性的指导和建议，更很难立足RCEP带来的开放合作机遇制定系统性的发展战略。少数地方政府甚至有“是否依靠RCEP获取一些特殊优惠政策”的想法，仅希望能够以RCEP为名争取税收优惠、财政补贴等能够迅速生效的优惠政策。如果地方政府不够重视RCEP中帮助中小企业发展、强化对知识产权侵权者处罚等需要较长时间才能见效的条款，也较少基于这轮条款进一步提升对企业的服务水平，将在一定程度上影响RCEP的实施效果。
（一）以RCEP生效实施为契机加速推进国内规制改革，并为加入CPTPP做准备
确保关税减让、服务等“硬性规则”全面对标的同时，推动“软性规则”方面的对接，并为RCEP进一步升级做好制度上的准备。一是进一步细化国内法律法规的相关规定以减少执行弹性。如在电子信息跨境传输、公平竞争等领域，尽快就“基本公共利益”的内涵、审查的具体程序等制定具体管理条例，并主动引入棘轮机制和非歧视承诺。二是在落实RCEP弹性条款时，按照最高水平予以落实。如参照CPTPP等更高水平的FTA，明确专利宽限期，对专利申请信息予以强制公开，明确生物医药数据的保护期，等等。三是贯彻全国一盘棋，推动全国统一大市场提质升级。建议进一步引导各级政府实施合乎RCEP规则要求的外资促进政策，避免落户补贴、税收减免等方面出现恶性竞争。要求地方政府在政府采购方面严格落实《外商投资法》，引导地方政府积极吸收其他地区开放经验，加快“先行先试”成果全国普及速度。
（二）探索设立若干高水平落实RCEP示范区，推动地方政府高质量实施RCEP
选择若干与RCEP成员经贸往来密切的城市，赋予其高水平落实RCEP示范区功能，使其成为地方政府运用RCEP规则服务企业的典范。具体而言，应充分运用成员国关税减让和原产地累积规则，在示范区内迅速形成全产业链绝大部分环节均在RCEP成员内部、关税减让对降低成本作用明显的产业集群，向世界宣告RCEP对组建高效率成员内供应链成效显著。重点针对RCEP中表述相对原则、政府自由裁量权较大的投资保护、支持中小企业、数字贸易本地化存储等条款，赋予地方政府相应的制定规则权限，鼓励其开展高水平制度创新，促进要素跨境高效安全自由流动。在全面落实RCEP相关规则的基础上，深入学习CPTPP等西方发达国家主导的贸易协定相关规则，积极探索争取CPTPP在电子商务、竞争中性等方面的先进规则率先在示范区试点落地，为我国加入CPTPP进行压力测试。在具体城市选择上，第一批可选择与东盟合作密切的广西南宁、与日韩合作密切的山东青岛作为示范区的首批试点城市。
一是“贸易重组”行动。RCEP引入的原产地认证累积规则是一个革命性突破，有助于RCEP贸易进一步向区内集聚，促进生产要素在RCEP成员国内部的优化配置。建议选择若干进出口龙头企业，引导充分利用原产地认证累积规则和关税减让政策，为外贸企业提供示范。二是“外资升级”行动。充分利用RCEP带来的贸易投资自由化机遇，引导日本、韩国、新加坡等成员的大型跨国公司在我国境内特别是中西部省份投资建设一批大型项目，为广大跨国公司提供示范。三是“产业链赋能”行动。在RCEP框架下发起“产业链供应链韧性与稳定国际论坛”，充分发挥市场主体作用，鼓励企业“走出去”，助力构建以我国为中心的RCEP生产网络。新冠疫苗RCEP生产网络构建有望成为标志性项目，建议进一步推动我国与东盟重点国家开展新冠疫苗技术合作，形成国产疫苗跨国产业链。
一是积极参与和引领RCEP治理机制和组织体系建设。建议主动争取派员担任RCEP联合委员会首任“联席主席”职位或者四个委员会的领导职位。建议发起成立基础设施互联互通委员会，探索在RCEP框架中推进区域基础设施建设的标准体系、金融体系、监管体系，与共建“一带一路”有机对接。二是前瞻性地做好其他经济体申请加入RCEP的相关工作。宜将RCEP视作我国拓展国际经贸合作新空间的“根据地”，支持香港特区加入RCEP，积极推动英国、欧盟等经济体加入RCEP。三是在RCEP基础上持续推进双多边贸易投资协议。建议在深化RCEP合作的同时，积极推动中国—东盟FTA、中国—新加坡FTA等FTA升级，加快推进中日韩FTA谈判，积极加入CPTPP，为构建亚太自贸区奠定基础。四是做好防范西方势力破坏RCEP合作的预案。坚定不移批驳西方敌对势力在香港问题、新疆问题上对我的攻击，必要时联合RCEP主要成员，在所谓“强迫劳动”等问题上发布公开声明，阐明我国和其他成员共同推动亚太一体化合作的立场。
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